Samenspel? Provinciale Staten als collectief

Dit schreef de Raad van State in zijn periodieke beschouwing over de Spelregels voor interbestuurlijke verhoudingen. We hebben het over november 2006, ongeveer twee jaar nadat regering, IPO en VNG Code Interbestuurlijke Verhoudingen hadden vastgesteld. Die interbestuurlijke spanningen zijn in 2022 nog herkenbaar zijn, inclusief de strijd en onduidelijkheid over middelen en bevoegdheden. Denk aan de rol die de provincies hebben om het stikstofbeleid en de concrete afspraken met boeren en bedrijven vorm te geven, of de rol die de provincies al dan niet hebben in het asielvraagstuk en de huisvesting van statushouders. De OESO heeft dat ooit gevat in de metafoor van de zandloper, waarbij de provincie het smalle middenstuk is. Van bovenaf wordt er geduwd door de Rijksoverheid, van onderaf wordt er geduwd door de gemeenten (en die bovendien steeds vaker in allerlei samenwerkingsverbanden).

De provincies hebben een open huishouding, waarmee als vanzelf ook verschillen tussen provincies ontstaan in de taken die zij op zich nemen. Sommige provincies worden daarbij nog geholpen door een florissante financiële positie. Het is zowel ondoenlijk als onwenselijk om strikt vast te leggen welke taak op welk niveau thuishoort en daarmee dus een afgebakend takenpakket voor provincies vast te stellen. Beleidsmantra’s als “je gaat erover of niet” en “centraal wat moet, decentraal wat kan” zijn gelukkig steeds minder te horen zijn. De nieuwe logica is samen te vatten als: de bestuurlijke constructie sluit aan op de maatschappelijke opgave. In theorie en vaak ook in praktijk heeft bijna elke taak zijn eigen schaal en dus is flexibiliteit en wendbaarheid gewenst. De tussenlagen zijn daarmee niet het probleem, maar een oplossing om zo goed mogelijk de complexiteit van het vraagstuk te lijf te gaan. Let wel: dit is vooral een bestuurlijke oplossing, want die brengt op zijn beurt allerlei problemen van verantwoording en legitimiteit met zich mee.

In dit verhaal heeft de provincie nog niet een logische eigen plek gevonden. Als we het uitgangspunt “de opgave centraal” serieus nemen, dan zal het maar weinig voorkomen dat die opgave zich keurig houdt aan de provinciegrenzen. Dit wordt nog verergerd door het politiek-bestuurlijke gebruik van de term regio, denk aan de RegioDeals, maar ook de Wmo-regio’s, veiligheidsregio’s. Waar in sommige buitenlanden de provincie de regio is, geldt dat in Nederland mogelijk alleen voor Zeeland en de noordelijke provincies. De uitdaging voor de provincie is dus om de eigen plek te vinden in die logica van de maatschappelijke opgave.

Voor de relatie tussen Provinciale Staten en Gedeputeerde Staten betekent dat:

  1. Je gaat erover of niet heeft als grote voordeel (als de provincie erover gaat) dat duidelijk is op wie de kaderstelling zich moet richten, namelijk op GS. Hoe diffuser de verdeling van bevoegdheden, taken en middelen, des te ingewikkelder het stellen van kaders. Of het worden tamelijk procedurele kaders – we verwachten dat GS toeziet op de goede samenwerking tussen organisaties X en Y, of het worden indirecte kaders – we verwachten dat GS deze inhoudelijke inbreng levert in het samenwerkingsverband.
  2. Dit geldt dan uiteraard ook voor de controle en verantwoording, in de literatuur wel het probleem van de vele handen genoemd. Als iedereen verantwoordelijk is voor een deel van het vraagstuk, wie kunnen de Staten dan aanspreken als het niet goed gaat (of complimenteren als het wel goed gaat)? Bij procedurele of indirecte kaders is het lastig om achteraf scherp GS te controleren.
  3. Laten we ook de volksvertegenwoordigende rol niet vergeten: inwoners die problemen aan de orde stellen, moeten niet van het kastje van de gemeente naar de muur van de provincie worden gestuurd en weer terug. En dan hebben we het nog over twee bestuurslagen waarbij van een gekozen volksvertegenwoordiging sprake is. Hoe organiseer je dit als “de opgave centraal” leidt tot een charmante en efficiënte bestuurlijke constructie waar echter geen volksvertegenwoordiger te bekennen is?   

De tweede uitdaging. In 2011 haalden de drie klassieke middenpartijen VVD, CDA en PvdA bij de Statenverkiezingen samen nog 51% van de stemmen. In 2019 telden deze drie samen op tot 36%. Forum voor Democratie was de grote winnaar, maar had als grootste partij nog geen 15% van de stemmen. Sowieso kennen we bijna geen grote partijen meer. Zorgwekkend is ook het grote verloop van Statenleden. Deels komt dat door de verkiezingsuitslag: partijen groeien snel en raken vier jaar later die zetels net zo snel weer kwijt. Maar er speelt meer: steeds meer Statenleden kiezen ervoor na vier jaar te stoppen en niet voor een nieuwe termijn in aanmerking te komen. Of in de minder vrijwillige variant: partijen vinden vernieuwing zo belangrijk dat je in het nadeel bent als je al ervaring in de Staten hebt opgebouwd. Wat we in hoog tempo kwijtraken is het institutioneel geheugen, is het gezag dat Statenleden over grenzen van partijen en coalitie-oppositie hebben opgebouwd: als zij spreken, dan luister je, want die weten waar ze het over hebben. Ook dit verzwakt de positie van de Staten tegenover het college. Want die gedeputeerde zit er meestal nog niet zo lang, maar daar die kan leunen op een ambtelijke organisatie waar dat geheugen wel aanwezig is. 

Na de laatste verkiezingen waren in alle provincies minimaal 12 partijen in de Staten vertegenwoordigd – en daarna volgde nog een hele serie afsplitsingen. Niet alleen zijn er geen echt grote partijen meer, veel partijen zijn ongeveer even groot. De coalities die werden gevormd, bestonden daarom uit tenminste vier partijen, maar vaak ook uit vijf of zelfs zes partijen. Bovendien vertegenwoordigen die coalities vaak maar net iets meer dan de helft van de Statenzetels.

Dit gefragmenteerde politieke landschap en colleges die op een smalle meerderheid in de Staten bogen, bieden een goede aanleiding om opnieuw na te denken over de verhouding PS en GS. Vooral omdat die verhouding te vaak wordt overvleugeld door de verhouding oppositie-coalitie. Met soms als uitkomst dat voorstellen van de oppositiepartijen bijna standaard door de coalitiepartijen worden afgewezen, of dat coalitiepartijen geacht worden tegen de moties en amendementen van de oppositie te stemmen wanneer het college hier een negatief advies over geeft.

In zo’n situatie heb je vooral te maken met een scheidslijn binnen Provinciale Staten: de partijen die het college ondersteunen en de partijen die dat niet doen. Partijen die zichzelf en anderen, soms wel heel krampachtig, vasthouden aan het coalitieakkoord, tegenover partijen die niets met dat akkoord hebben en hoogstens af en toe proberen strategisch in het coalitiefront in te breken. Het gevolg is dat Gedeputeerde Staten achterover kunnen leunen en misschien af en toe (leve de coalitieoverleggen!) moeten proberen alle eigen kikkers in de kruiwagen te houden. Steun van de oppositie is mooi meegenomen en komt ook relatief vaak voor. Ten eerste doordat de tegenstellingen bij provinciale onderwerpen minder groot zijn dan landelijk of lokaal en in de provinciale cultuur minder van ideologische scherpslijperij sprake is. Ten tweede omdat de colleges uit het ‘brede midden’ naar believen wat meer naar links of naar rechts kunnen kijken om steun te verwerven.

Het risico is dat het dualisme ondersneeuwt en de rol van Provinciale Staten als eigenstandig orgaan en niet als verlengstuk van het bestuur in de provincie onder druk komt te staan. Hans Vollaard en ik spreken hierbij over twee mogelijke rolopvattingen van een volksvertegenwoordiging: opdrachtgever of raad van toezicht:

  • PS als opdrachtgever van GS betekent dat de beleidsagenda en beleidskoers beginnen in PS. De Staten vormen zelf het platform om in gesprek te gaan met stakeholders en creëren een eigen informatiepositie om GS te kunnen sturen en controleren.
  • PS als raad van toezicht houdt in dat GS de beleidslijnen en financiële kaders bepalen, GS de contacten onderhouden met stakeholders en PS zich voor de kaderstelling en controle vooral baseert op informatie vanuit GS respectievelijk de ambtelijke organisatie.

De ene rolopvatting is niet per se beter of slechter dan de andere. In de praktijk kan ik me bovendien voorstellen dat je een mix van beide hebt, die van de timing, van het onderwerp en allerlei andere contextfactoren afhankelijk is. Bovendien: het opbouwen van een eigen informatiepositie moet niet worden gezien als wantrouwen ten opzichte van GS en moet er ook niet toe leiden dat je als Staten minder alert wordt op de goede informatievoorziening vanuit het college. Maar de rol van opdrachtgever zou wel ertoe kunnen leiden dat je meer als PS gezamenlijk het gesprek voert over wat 1) de belangrijke thema’s voor jouw provincie zijn en 2) welke kant je daarmee op wilt. Het maakt je een meer gelijkwaardige gesprekspartner van het college. Met een sterkere positie zijn PS beter in staat om incidenten van structurele problemen te onderscheiden en kritischer na te denken of het nu ligt aan de kwaliteit van het plan of de kwaliteit van de uitvoering.

Die rol van opdrachtgever geeft ook een natuurlijkere manier om antwoord te geven op de toegenomen vraag naar participatie. Veel participatie heeft, zeker bij een wat abstracte en afstandelijke bestuurslaag als de provincie, nog een sterk aanbodgericht karakter. Wij hebben een plan en willen graag weten wat u daarvan vindt. Die vraag aan inwoners komt vaak aan de late kant en mede daardoor is de ruimte om nog echt iets met het antwoord te doen beperkt. In de ideale situatie zou participatie 1) nieuwe invalshoeken opleveren die in de bestaande politiek-bestuurlijke patronen en netwerken onderbelicht of afwezig zijn en 2) tot meer begrip en betrokkenheid van inwoners leiden, omdat zij door te participeren inzicht krijgen in de voors en tegens en de lastige afwegingen die aan de orde zijn. PS als opdrachtgever biedt het platform om op een zinnig moment zinnige gesprekken te voeren. Zorg trouwens ook dan dat het niet gekunsteld aparte werelden worden, dus ja, GS en ambtenaren mogen daar in principe ook gewoon bij zijn en meedoen.

Aan de ene kant dus de uitdaging om als provincie je plek te vinden en te behouden in een complex meerlagig systeem, waar ‘de opgave centraal staat’. Aan de andere kant de uitdaging om in een verder gefragmenteerd politiek stelsel toch als volksvertegenwoordiging een bepaalde mate van gezamenlijkheid te vinden. Dat vraagt inderdaad samenspel tussen Gedeputeerde Staten en Provinciale Staten, maar dat samenspel kan alleen succesvol zijn vanuit gelijkwaardigheid van beide partijen. Samenspel waarin je weet wat de ander doet en wil. Dat vraagt van beide kanten om over de scheidslijn van coalitie en oppositie heen te stappen.

CETA als lakmoesproef?

In december vorig jaar sloten de Tweede Kamerfracties van GroenLinks en PvdA (toen nog onder leiding van Ploumen) een progressief oppositieakkoord. Hierin stonden vijftien ambities die de twee partijen voor elkaar wilden krijgen en waarop zij het kabinetsbeleid wilden gaan beoordelen. De belangrijkste boodschap was, net als tijdens de kabinetsformatie, dat PvdA en GroenLinks voortaan als één blok samen gingen optrekken.

Dit progressief oppositieakkoord is de toetssteen waaraan we het regeringsbeleid beoordelen en de agenda waar wij de komende jaren aan bouwen. Hiermee bundelen we onze macht en laten wij ons niet uit elkaar spelen: Het kabinet kan over deze doelstellingen zaken doen met ons beide, of niet. Niet als het blijft bij een onsje meer of minder, niet over de groei van het BBP, maar over het vergroten van de brede welvaart voor Nederland.

Eén maand en één dag geleden koos het congres van de PvdA in ruime meerderheid voor een fractiefusie met GroenLinks in de Eerste Kamer. De leden van GroenLinks deden dat in een referendum met een nog grotere meerderheid eveneens. Jesse Klaver noemde het de “grote doorbraak voor linkse samenwerking waar we al zo lang op wachten” en Esther-Mirjam Sent kondigde aan een “linkse vuist [te gaan] maken in de Eerste Kamer tegen dit rechtse kabinet.”

Toegegeven, in die vijftien ambities was niks over CETA opgenomen, alleen de doelstelling dat de Europese Unie in 2030 koploper moet zjin in groene banen, eerlijke handel en faire belastingen. Bovendien: tot aan de verkiezingen van 2023 zijn er nog twee afzonderlijke fracties in de Eerste Kamer en kan het dus voorkomen dat de ene fractie (PvdA) voor stemt en de andere fractie (GroenLinks) tegen. Tot slot maakt de Eerste Kamer zijn eigen afwegingen en hoef je als fractie niet hetzelfde te stemmen als je partijgenoten uit de Tweede Kamer.

Het is wat te zwaar om de hele toekomst van de linkse samenwerking op te hangen aan de stemming over CETA, al hebben de voorstanders van deze fractiefusie het er met hun grote woorden wel een beetje naar gemaakt. Zo’n linkse vuist mept nou eenmaal niet zo hard als je een paar vingers mist. Het zegt uiteindelijk niet zo veel dat je op heel veel onderwerpen hetzelfde stemt, als de stemmen tegenover elkaar staan op een cruciaal thema als internationale handel. Zeker nu deze voorstem van de PvdA het verschil maakte tussen het aannemen of verwerpen van CETA.

Het maakt me vooral nieuwsgierig hoe dat in die nieuwe gezamenlijke fractie zou zijn gegaan. Veel hangt ervan af welke afspraken aan het begin zijn gemaakt: wordt er, zoals in de meeste fracties, gestreefd naar unanimiteit of zijn er bij voorbaat vrije kwesties? Maakt het uit of de Tweede Kamerfracties hetzelfde of verschillend hebben gestemd? Bij CETA had ik me dan kunnen voorstellen dat het grotere GroenLinks-deel in de fractie het PvdA-deel had kunnen overtuigen als gehele fractie tegen te stemmen. Maar misschien net zo waarschijnlijk is dat het PvdA-deel dan anders had gestemd dan het GroenLinks-deel.

Mocht dat laatste scenario zich bij meer onderwerpen gaan voordoen, dan is dat goed nieuws voor de coalitie en slecht nieuws voor de linkse samenwerking. Dan is immers de impliciete claim dat de hele gezamenlijke senaatsfractie de voorstellen zal steunen waarop de coalitie aan de wensen van de Tweede Kamerfracties van PvdA en GroenLinks tegemoet is gekomen, veel minder geloofwaardig. En andersom mag de coalitie dan nog speculeren op steun vanuit een deel van die gezamenlijke fractie, ook wanneer PvdA of GroenLinks, of allebei, tegen hebben gestemd in de Tweede Kamer. Het risico van tegen elkaar uitspelen ligt dan weer ouderwets op de loer.

Gezamenlijke fractie? In de Tweede Kamer, ja!

Het is al jaren niks met de linkse samenwerking omdat er te veel wordt gepraat – en dan meestal niet met, maar over elkaar – en te weinig wordt gedaan. Om die reden is het voorstel om PvdA en GroenLinks na de senaatsverkiezingen van 2023 één fractie te laten vormen toe te juichen. Eindelijk gebeurt er wat, eindelijk een beetje pragmatisch. Genoeg kopjes thee en koffie, genoeg gezamenlijke bijeenkomsten met twee (of drie) zichtbaar ongemakkelijke partijleiders op een podium, genoeg loze woorden over het belang van samenwerking.

Bovendien: stel, het bevalt niet en het voorbeeld krijgt geen navolging, dan is er ook geen man overboord. Dan gaan GroenLinks en PvdA weer elk huns weegs voor de Tweede Kamer, gemeenteraad, Europees Parlement, etc. In elk geval hebben we het dan geprobeerd. In elk geval hebben we dan een antwoord op de vraag of deze samenwerking kiezers wegjaagt of aantrekt en of een gezamenlijke fractie echt dat strategische voordeel biedt ten opzichte van de rechtse partijen en het kabinet.

Sommigen zullen zeggen dat dit voorstel nog niet ver genoeg gaat. Doe dan meteen een gezamenlijke lijst, dat biedt immers voordeel bij de verdeling van de restzetels in de Eerste Kamer. Als het verleden iets heeft geleerd, is het wel dat GroenLinks niet zo bedreven is in het handig organiseren van de stemmen om bij de senaatsverkiezingen een extra zetel binnen te halen. Of ga nog verder: niet alleen met de PvdA, maar ook met de SP, met Bij1, met de Partij voor de Dieren. Dan heb je pas een blok!  

Toch zit dit voorstel me niet lekker. Dat heeft allereerst te maken met de willekeur om te kiezen voor een fusie van fracties in de Eerste Kamer. Als toevallig de Europese verkiezingen als eerste aan de beurt waren, hadden we dan daar voor een gezamenlijke fractie gekozen? (Nog los van het feit dat dat lastig is omdat PvdA en GroenLinks niet bij dezelfde Europese partijgroep zitten) Het wordt daarmee een losse en toevallige ingreep, die de situatie op alle andere plekken waar GroenLinks en PvdA zijn vertegenwoordigd onveranderd laat. Immers, geen streven naar gezamenlijke lijsten of fracties bij de Statenverkiezingen die aan de basis liggen van de verkiezingen voor de Eerste Kamer.

Het tweede bezwaar, gerelateerd aan het eerste punt, heeft te maken met de manier waarop de Eerste Kamer ingezet wordt als middel om een probleem elders op te lossen. Het lukte PvdA en GroenLinks als combinatie niet om een plek aan tafel te krijgen bij de coalitieonderhandelingen. Het kabinet heeft voldoende mogelijkheden om meerderheden te krijgen waar PvdA en GroenLinks niet voor nodig zijn. En nu moet de schaduw van een grote fractie in de Eerste Kamer die Rutte-IV aan een meerderheid kan helpen, de strategische positie van het groen-rode blok in de Tweede Kamer versterken? Hoe zat het ook alweer met de eigen afwegingen die Eerste en Tweede Kamerleden kunnen maken? Dat je niet in de achterkamers en wandelgangen van de Tweede Kamer aan het kabinet kunt beloven dat de voorstem van de Eerste Kamerleden zeker is?

Mocht het PvdA en GroenLinks in Den Haag menens zijn, dan is de meest logische stap een gezamenlijke fractie te vormen in de Tweede Kamer. Horen we niet steeds hoe groot de inhoudelijke overeenkomsten zijn? Zien we niet regelmatig gezamenlijke voorstellen voorbij komen? Voeren Kamerleden niet steeds vaker mede namens de ander het woord? Voeg dan de daad bij het woord. Dit keer niet afgedwongen door rechtse partijen die liever met één partij zaken doen, dan met twee. Doe het op de plek waar het er echt toe doet, daar waar het primaat van de politiek en van de inhoudelijke koers ligt. Met als bijkomend voordeel dat er eindelijk iets anders in de Kamer gebeurt dan verdere versplintering en polarisering. Tegen dat voorstel zou ik in een referendum meteen ja zeggen.

Het draagvlak vergroten

Wanneer je bestuurders vraagt wat de belangrijkste reden is voor participatie van inwoners, dan is het antwoord meestal dat zij verwachten dat dit leidt tot meer steun voor het beleid. Dat is geen onlogische gedachte. De kans dat je blij gaat zijn met een windmolen in je achtertuin wordt klein wanneer je op geen enkele manier hebt kunnen meepraten over de keuze voor een windmolen op die plek. Of überhaupt over de noodzaak en wenselijkheid van windmolens in jouw gemeente. Er is ook best wat onderzoek dat laat zien dat inwoners beleid beter kunnen accepteren wanneer zij serieus hebben kunnen meedenken en meepraten. Tegelijkertijd, garanties dat een goed participatieproces leidt tot tevredenheid met de uitkomst zijn er zeker niet. Want sommige dingen wilen mensen nu eenmaal niet, linksom of rechtsom.

Ik moest hieraan denken vanwege de Regionale Energiestrategieëen (RES’en) die in 30 regio’s moeten worden gemaakt om concreet de doelen van het Klimaatakkoord in te vullen. In mijn eigen provincie (Utrecht) is het met name de regio U16, met daarin kleine gemeenten als Bunnik en Oudewater, maar ook de stad Utrecht, waar het lastig blijkt om tot overeenstemming te komen. Het draagvlak onder inwoners, maar ook bij diverse gemeenteraden, speelt daarbij een grote rol.

Op papier klinkt het in het Klimaatakkoord heel mooi:

De RES is niet alleen een strategie, het is ook een manier van samenwerken en een proces om te komen tot gedragen plannen waarmee de nationale doelstelling gehaald wordt. Hiervoor dient een uitnodigend proces rond de RES te worden vormgegeven waarin de participatie van belangengroepen, bedrijven en bewoners is verankerd. Door hen aan de voorkant te betrekken bij de vertaling van de nationale ambitie naar het regionaal niveau en de belangen die er spelen duidelijk een plek te geven in het proces van afweging en keuzes, zal dit het draagvlak vergroten.

Klimaatakkoord 2019, D7 Regionale Energie Strategie (RES)

Wat ingewikkeld is aan de RES in vergelijking met andere participatietrajecten is dat het ‘wat’ niet ter discussie staat, zodat het vooral moet gaan over het ‘hoe’. Er is een nationale doelstelling die gehaald moet worden en de regio’s moeten formuleren op welke manier hun plannen daaraan gaan bijdragen. Dat is aan de ene kant een duidelijkheid die bij ander beleid nog wel eens ontbreekt, maar het legt aan de andere kant ook een behoorlijke druk op de participatie. Dat maakt het vervolgens best ingewikkeld om het proces voor belangengroepen, bedrijven en bewoners – die waarschijnlijk elk andere doelen en belangen hebben – uitnodigend te laten zijn. Uitnodigend in de zin van open, laagdrempelig, toegankelijk, maar ook weer niet zo uitnodigend dat de beleidsdoelen nog ter discussie kunnen worden gesteld.

Hoewel de participatie “verankerd” moet worden, is dat in de praktijk van de RES’en erg verschillend en vaak ook vrijblijvend. En van de belangengroepen, bedrijven en bewoners is met name de laatste categorie nog matig aan de regionale tafels vertegenwoordigd. We zien hier hetzelfde als bij de nieuwe Omgevingswet: veel mooie woorden over participatie, maar de concrete uitvoering wordt wel erg vrij gelaten. Maar net zoals een goed, vrij en open debat juist gebaat is bij een aantal heldere, uniforme spelregels, zo geldt dat ook voor participatie. Anders blijft de (veronder)stelling dat het “aan de voorkant betrekken” leidt tot meer draagvlak, vooral besturlijk wensdenken.

Een collega van mij verzuchtte eens dat bestuurders die draagvlak zoeken, moeten beginnen met het maken van betere plannen. Misschien iets te simpel gedacht, maar daar zit een kern van waarheid in. Participatie is niet alleen een proces om te managen. Te veel nadruk op de procesvoorwaarden houdt het risico in dat er te weinig aandacht is voor de inhoudelijke (en vergeet ook niet: de emotionele) kant van de keuzes voor windmolens, en zonneparken. Het gaat om fundamentele keuzes over de verhouding tussen burgers en overheid, om de ruimte die er is om iets anders te doen dan in het format van de overheid mee te gaan en het recht om iets niet te willen. Of in elk geval iets anders te willen.