Op de drempel van het jaar

Nog maar een paar dagen en we kunnen 2020 achter ons laten. Nou ja, achter ons, we slepen natuurlijk een hoop gedoe en ellende mee naar het volgende jaar. Volgens Hugo de Jonge wordt 2021 zeker beter dan 2020 en laten we deze rasoptimist voor deze ene keer dan maar geloven.

Ik moest denken aan een lied dat ik lang geleden op de basisschool leerde en dat we dan op zondag ook in de kerk zongen. Bij welke gelegenheid het precies was, weet ik niet meer. Het lied bezingt het joodse nieuwjaar, rosj hasjana, maar dat trekt zich natuurlijk weinig aan van de christelijke feesten waar zo’n lied meestal aan was gekoppeld.

Op de drempel van het jaar klinkt de stem van de sjofar

Als jouw naam wordt opgeschreven in Gods boek van eeuwig leven

Wordt het nieuwe jaar vast goed, als een appeltje zo zoet

Een goed en zoet nieuwjaar, iets om naar uit te kijken. Met:

  • vanaf eind mei twee van de drie kinderen op de basisschool
  • voor de zomer weer vergaderen met de universiteitsraad op locatie
  • in mei (of eerder…) de 35e landstitel voor Ajax
  • minimaal 15 zetels voor GroenLinks in maart
  • aan het eind van het jaar 1.500 hardloopkilometers afgelegd
  • weer (ver) over de grens geweest in de zomervakantie en weekendjes weg
  • borrels, etentjes, film- en theaterbezoek
  • ontmoetingen met oude en nieuwe bekenden
  • nog meer moois!

Wat mag een Statenlid verdienen?

Je doet het toch niet voor het geld? Eens in de zoveel jaar komt de discussie over de hoogte van vergoedingen voor politici weer op. Concrete aanleiding is dit keer het Statenledenonderzoek dat Daadkracht voor de vierde keer heeft gehouden. Sowieso zijn het de Statenleden die de grootste onvrede over de vergoeding laten horen, meer dan bijvoorbeeld gemeenteraadsleden. Daarnaast hebben mijn Utrechtse collega Hans Vollaard en ik dit voorjaar samen met SEO Economisch Onderzoek een rapport geschreven over de vergoedingen van Statenleden en algemeen bestuursleden van waterschappen. Wij deden het onderzoek in opdracht van het ministerie van BZK als uitvloeisel van een toezegging van minister Ollongren aan de Tweede Kamer.

De laatste keer dat er uitgebreid onderzoek werd gedaan naar de vergoeding van politici was ten tijde van de commissie-Dijkstal, nu 16 jaar geleden. Destijds ging het over alle vergoedingen voor politieke functionarissen en het advies was om de vergoedingen te relateren aan het ministerssalaris. Van het advies kwam uiteindelijk weinig terecht, omdat het kabinet het in tijden van economische crisis niet gepast vond de vergoedingen te verhogen. De ironie is dat ons rapport (met een veel beperktere scope dan Dijkstal) eveneens nog niet door de Kamer is behandeld, omdat het in coronatijden nu eenmaal niet bovenop de stapel komt te liggen. Ik ben dan ook benieuwd hoe het dit rapport zal vergaan wanneer het “nieuwe normaal” in politiek Den Haag is ingetreden. Zou het dit keer wel lukken om de vergoedingen te verhogen?

Los van de vraag of een verhoging te rechtvaardigen is (wij denken overigens van wel), zou het sowieso prettig zijn een wat logischere structuur in de vergoedingen aan te brengen. Lange tijd gold bij elke politieke functie net weer een andere logica achter de bezoldiging en ook het referentiekader verschilde per functie. Zo werden bijvoorbeeld de vergoedingen voor Kamerleden en burgemeesters gekoppeld aan de ambtenarensalarissen, terwijl Statenleden gelijke tred hielden met gedeputeerden. Eens in de zoveel tijd werd geconstateerd dat een bepaalde groep achterliep en werden ad hoc aanpassingen gedaan. Dat gebeurde bijvoorbeeld voor raadsleden bij de invoering van het dualisme en recent bij de samenvoeging van een aantal categorieën gemeenten. Dat is op zich ook al weer een opvallend verschil: terwijl een raadslid in Amsterdam of Rotterdam een veel hogere vergoeding krijgt dan een raadslid op Texel of Schiermonnikoog, is de vergoeding voor Statenleden in Zuid-Holland en Drenthe gelijk.

Volksvertegenwoordigers krijgen een vergoeding voor hun werkzaamheden, waarbij de gedachte is dat die compenseert voor inkomsten die je mist omdat je minder gaat werken in je “hoofdfunctie”. Het is de gedachte, want in de praktijk maakt het natuurlijk wel verschil of je een student met een bijbaantje in de horeca bent of partner bij een advocatenkantoor hoeveel je “inlevert” wanneer je een dag minder gaat werken. Om die reden wordt vaker gekeken naar hoeveel tijd volksvertegenwoordigers besteden aan hun politieke activiteiten en wat voor die hoeveelheid uren een redelijke vergoeding zou zijn. Dat laatste heeft wel twee nadelen. Ten eerste is het gebaseerd op zelfrapportage, vergelijkbaar met de vraag die studenten in de cursusevaluatie moeten invullen: “hoeveel tijd heb je per week aan deze cursus besteed?” Om die reden moeten we quasi-feitelijke stellingen als “Statenleden verdienen gemiddeld € 12,25 per uur” met de nodige korrels zout nemen. Ten tweede zou je dan kunnen zeggen dat iemand er ook niet zoveel tijd aan zou hoeven te besteden, het kan toch wel met een paar uurtjes minder? Schiet meteen ook je (fictieve) vergoeding per uur omhoog…

Beide benaderingen helpen daarom niet om een redelijke vergoeding voor Statenleden te bepalen. Gaat het echt om gederfde inkomsten, dan zou je een systeem krijgen waarin in theorie elk Statenlid een andere vergoeding krijgt, afhankelijk van wat hij of zij misloopt. We zien aan de NOW-regeling dat dit een ingewikkelde operatie wordt en het leidt tot onwenselijke ongelijkheid tussen Statenleden. Gaat het daarentegen om bestede uren, dan zouden Statenleden eigenlijk moeten tijdschrijven en vervolgens urenbriefjes inleveren. Maar het betekent ook dat er in theorie geen maximum zit aan dat aantal uren (en welke daarvan zijn eigenlijk declarabel?). In beide gevallen zijn weliswaar gemiddelden of medianen te berekenen, maar erg bevredigend is dat toch niet.

Het is, kortom, de vraag of er een objectieve maatstaf te vinden is. Waarschijnlijk niet, maar de insteek die we in het rapport hebben gekozen, is om te kijken naar taakzwaarte. In 2007 is het aantal Statenleden met zo’n 200 verminderd, terwijl de Nederlandse bevolking blijft groeien. Het politieke landschap is gefragmenteerd: Provinciale Staten bestaan uit veel partijen, voor een coalitie zijn al snel vijf partijen nodig. Er is meer nadruk komen te liggen op samenwerken, netwerken, inwonersparticipatie en de complexiteit van beleid is toegenomen, mede door de verwevenheid met Europese wetten en regels. Er wordt al met al meer gevraagd van Statenleden.

Dit zijn ontwikkelingen die we ook bij andere overheden zien, zoals gemeenten en waterschappen. Het lijkt dan ook logisch om in de vergoeding voor volksvertegenwoordigers een relatie tussen die overheden te leggen. Voor de waterschappen is dat al in 2008 gebeurd, toen werd besloten om de vergoeding op 1/3 te zetten van die voor raadsleden in middelgrote gemeenten. Voor de provincies zou dit de volgende stap kunnen zijn: in het rapport adviseren we omhoog te gaan naar tussen de 80% en 100% van de eerder genoemde vergoeding voor raadsleden. Het is bovendien passender dan de koppeling aan het ministerssalaris, omdat bestuurders sowieso een andere rechtspositie hebben, voltijd politicus zijn en na afloop van hun bestuursperiode ook andere vooruitzichten hebben op de arbeidsmarkt.

Ik ben bijna nooit een politicus tegengekomen die het alleen voor het geld doet. Maar het is wel goed verdedigbaar dat er een vergoeding staat tegenover de vele uren die in het politieke werk worden gestoken. Voor een deel kun je criteria bedenken en onderbouwen om tot een bepaalde hoogte van de vergoeding te komen én om daarin geen vreemde verschillen in vergoeding te laten ontstaan bij vergelijkbare vertegenwoordigende functies. Tegelijkertijd is het onderaan de streep een politieke afweging hoe hoog die vergoeding mag zijn. Ik ben dan ook heel benieuwd of het lot van ons rapport anders gaat zijn dan dat van de commissie-Dijkstal.


De nieuwe rol van de rekenkamer

Een bescheiden overheid. Of we het nu de netwerkende of responsieve overheid noemen, kern is dat bestuur en volksvertegenwoordiging maar ten dele voor kaders en doelen van beleid verantwoordelijk zijn. In het verlengde daarvan, zijn zij regelmatig ook maar in beperkte mate voor de uitvoering van het beleid en het al dan niet halen van die doelen verantwoordelijk. Overigens is dat een andere vraag dan wie verantwoordelijk wordt gehouden. Want verrassend vaak is het nog steeds het college dat aan de raad verantwoording moet afleggen, ondanks al die ketenpartners, netwerken, organisaties en inwoners die van begin tot eind betrokken zijn beleid.  

Wat betekent die andere rol van de overheid voor rekenkamers? In de Gemeentewet staat al vele jaren dat de rekenkamer de doelmatigheid, de doeltreffendheid en de rechtmatigheid van het door het gemeentebestuur gevoerde bestuur onderzoekt. En dat bestuur is terug te vinden in allerlei documenten die met de planning & controlcyclus verbonden zijn, in visies, plannen, nota’s, etc. Dat lijkt de scope van het rekenkameronderzoek behoorlijk in te perken. Ook bij een kleinere of andere rol van de gemeente moet er voor een rekenkamer in elk geval gevoerd bestuur zijn waar te nemen en te beoordelen.

Een tweede inperking vanuit de wet is dat de rekenkamer bevoegd is de documenten te onderzoeken die berusten bij het gemeentebestuur. Een rekenkamer kan weliswaar jaarrekeningen en overige documenten opvragen van samenwerkingsverbanden, NV’s of BV’s waar de gemeente voor 50% of meer aandelen heeft of van organisaties die een aanzienlijke subsidie van de gemeente hebben of subsidie ontvangen. Maar die mogelijkheid geldt niet voor de vele andere samenwerkingspartners van de gemeente.   

Tegelijkertijd is het belangrijk dat rekenkamers blijven inspelen op trends in het (lokaal) openbaar bestuur: interactieve beleidsvorming, netwerken en ketenpartners, co-productie en doe-democratie. Hou blijf je als rekenkamer trouw aan je opdracht en beweeg je voldoende mee?

Interactieve beleidsvorming: dit betekent dat inwoners in directer contact komen met zowel ambtenaren als raadsleden en wethouders en dat dit ook in een vroeger stadium van het beleidsproces gebeurt. Maar nog wel allemaal binnen de kaders die door college en raad zijn geformuleerd en waarbij ook de uiteindelijke besluiten door de raad worden genomen op basis van voorstellen van het college. Daarmee blijft het veilig terrein: het door het gemeentebestuur gevoerde bestuur. Wel zien we dat de laatste jaren meer rekenkamers expliciet kijken naar de rol die inwoners hebben gespeeld en of deze participatie leidt tot verbetering van de effectiviteit en efficiëntie.

De netwerken en ketenpartners zijn alweer een wat grotere uitdaging. Immers, een belangrijk deel van de besluitvorming vindt nog wel in het samenspel tussen raad en college plaats, maar zowel in de voorbereiding als in de uitvoering spelen allerlei organisaties een grote rol. Denk bijvoorbeeld aan de aanpak van schuldenproblematiek. Een gemeente heeft vaak geen compleet beeld van de schulden die individuen of huishoudens hebben en het gaat om zowel private als publieke schuldeisers. Wie moet als eerste worden betaald, met wie kun je afspraken maken over uitstel van betaling of kwijtschelding, welke schulden kun je als gemeente overnemen? Kortom, welke kaders kan een gemeente stellen en wanneer is het beleid doeltreffend en doelmatig? En als de gemeente de informatie al niet compleet heeft, hoe kan een rekenkamer dat dan wel voor elkaar krijgen?

Een andere uitdaging betreft de doe-democratie en co-productie. Als dat de vorm krijgt van bijvoorbeeld een buurtbarbecue of samen afval opruimen, met een beperkt budget, een incidenteel karakter en met algemene doelstellingen als sociale samenhang of leefbaarheid, lijkt me daar geen rol voor de rekenkamer weggelegd. Maar als inwoners bijvoorbeeld in het kader van ‘right to challenge’ voorzieningen in eigen beheer krijgen, met grotere verantwoordelijkheid en budgetten en voor een langere periode, is het een ander verhaal. De ingewikkeldheid daar zit in het feit dat de gemeente het bewust aan inwoners heeft overgedragen en het wat apart is om dan alsnog namens de gemeente (zo zal het althans worden gevoeld) te gaan toetsen of het doelmatig en doeltreffend is. Loslaten geldt niet alleen voor ambtenaren en politici, maar ook voor de rekenkamer. Bovendien is het maar de vraag of we de eisen die we stellen aan gemeentelijk bestuur een-op-een naar initiatieven van inwoners kunnen en mogen vertalen.           

De normenkaders die veel rekenkamers in hun onderzoek opnemen en waaraan ze de uitkomsten van het beleid toetsen, hebben vaak een verband met de gemeentelijk gestelde kaders. De veilige route die ik dan ook regelmatig in rekenkamerrapporten tegenkomen als het gaat om een onderwerp met veel andere betrokkenen naast de gemeente, is dat getoetst wordt op de kaders die gaan over de sturing en de regie door de gemeente. Met andere woorden, wat doet het gemeentebestuur om andere partijen een bijdrage aan het gewenste beleidsdoel te leveren? Met als gevolg dat de geformuleerde conclusies en aanbevelingen zich ook richten op de mate waarin het gemeentebestuur dat goed heeft gedaan of beter zou kunnen doen.

Maar we weten ook dat veel van de kaders die college en raad stellen vaag zijn, ongespecificeerd, voor velerlei uitleg vatbaar of geheel ontbreken. Rekenkameronderzoek betekent dan een soort reconstructie van wat de kaders zouden zijn geweest wanneer zij wel SMART waren geformuleerd. Of een rekenkamer hanteert een aantal algemene normen over de informatievoorziening, inschatting van de risico’s, kwaliteit van de onderbouwing, etc. die niet direct aan het onderzochte onderwerp zijn gerelateerd. Zou je die vrijheid vaker toepassen, dan biedt dat de mogelijkheid juist ook de thema’s van de tweede categorie (netwerken, ketenpartners) te gaan onderzoeken.

Buiten de kaders betekent dan eigenlijk vooral: buiten de kaders van alleen het gemeentebestuur, oftewel meer en bredere kaders. Wat zijn, in de samenwerking tussen gemeente en andere partijen, de mogelijk te bereiken doelen en welke instrumenten zijn daarvoor in te zetten? Vervolgens: is dat allemaal doelmatig, doeltreffend en rechtmatig gebeurd? Nog een stap verder is om je helemaal niet meer zoveel aan te trekken van die kaders en vooral vanuit de beoogde maatschappelijke opbrengsten te denken: wat wil je eigenlijk bereiken met beleidsprobleem a of b en wat is het oordeel van de rekenkamer over hoe dan in gemeente x of y is aangepakt? Het aardige is in elk geval dat een rekenkamer zich dan ook in de aanbevelingen niet hoeft te beperken tot de gemeentelijke spelers, maar breder kan kijken naar alle relevante actoren.

Dit is een bewerkte versie van mijn inleiding (gezamenlijk met Klaartje Peters) bij een webinar voor leden van Limburgse rekenkamers en rekenkamercommissies.

Dromen, doen, maar ook blijven denken

Met de aanbieding van ons boek G1000. Ervaringen met burgertoppen aan minister Plasterk kwam er een (voorlopig) einde aan het onderzoek. De G1000-karavaan trekt intussen verder, maar zonder dat wij er met onze Amsterdamse, Leidse en Utrechtse nieuwsgierige neuzen bovenop zitten. Wat zijn we intussen te weten gekomen?

De G1000 is in drie opzichten anders dan zowel de vertegenwoordigende democratie (gemeenteraad, college) als de klassieke vormen van burgerbetrokkenheid (hoorzittingen, inspraak, wijkavonden). Ten eerste vanwege de loting van deelnemers, waardoor iedereen een gelijke kans heeft om mee te doen. Ten tweede door de open agenda, wat betekent dat de deelnemers ter plekke bepalen waar het die dag over zal gaan. Ten derde door de dialoog, waarbij gezocht wordt naar verbinding en wat je gemeenschappelijk hebt met de andere deelnemers.

In ons onderzoek constateren we dat het beoogde doel van loting, namelijk meer diversiteit, tot nu toe niet is gerealiseerd. Dat is geen reden om het hele idee overboord te zetten, maar er zijn aanvullende maatregelen nodig om een diverser gezelschap te krijgen. Het resultaat van de open agenda is dat de thema’s die uiteindelijk worden gekozen (top-10) doorgaans wat abstract zijn en bovendien, niet los te zien van het gebrek aan diversiteit, dat er een zekere bias zit in die thema’s. Wel: ontmoeting, samen doen, sociale cohesie, duurzame energie, maar niet: economie, werkgelegenheid, onderwijs, integratie en thema’s als veiligheid en zorg maar in beperkte mate. Het meest geslaagde element is de dialoog: we zien dat de deelnemers zich vrij voelen om te zeggen wat ze willen en ook de bijdragen van anderen waarderen.

In zijn reactie bij de aanbieding van het boek ging Plasterk ook op dit laatste element in. En ik ben het erg met hem eens dat de dialoog het meest waardevolle aspect is van de G1000. Dit heeft de meeste potentie om het debat dat kenmerkend is voor de vertegenwoordigende democratie aan te vullen of te vervangen. Bovendien is dialoog cruciaal, of de G1000 zich nu in de richting van een burgertop (de samenleving in actie) of van een burgerraad (opdracht aan de politiek) gaat ontwikkelen.

Het was een boeiende ervaring om ruim een jaar onderzoek te doen naar de G1000. Het vroeg om het nodige omgevingsbewustzijn, omdat er bij de G1000 veel gelovigen en veel sceptici zijn, met weinig tussensmaken. Ik troost me maar met de gedachte dat ik zowel voor optimist als pessimist en zowel voor naïef als verzuurd ben uitgemaakt. Dan heb je het waarschijnlijk niet verkeerd gedaan.

De achterkant van de politiek

Op een of andere manier wil het maar niet lukken: de politicus ook als mens leren kennen. Vorige week kondigde de VPRO nog trots aan dat we Zomergast Ahmed Aboutaleb zouden zien zoals nog niet eerder. Nou was het niet zo erg als een paar jaar geleden met Alexander Pechtold, maar ik zag toch vooral een bestuurder die een politieke boodschap wilde vertellen. Het enige opmerkelijke was dat die boodschap soms wat van de PvdA-lijn afweek, maar dat konden we uit eerdere media-optredens van Aboutaleb al weten. Bovendien mag je een eigen kleuring verwachten van een burgemeester die boven de partijen staat.

Als het niet op televisie lukt, misschien dan via social media? Regelmatig klinkt de hoop dat weblogs en tweets de mogelijkheid geven ‘de mens achter de politicus’ te leren kennen. Wie wil immers een politicus volgen op twitter of zijn/haar blogs lezen als het alleen maar gaat over de net unaniem aangenomen motie A-61 of het zoveelste boeiende, interessante en inspirerende werkbezoek? Maar wie kijkt naar het gedrag van politici op sociale media moet constateren dat juist dat soort politiek gerelateerde berichten overheerst. Over ongeveer elke letter is nagedacht en wie zich een beetje onhandig uitdrukt, wordt genadeloos gecorrigeerd. Je zou je maar eens kwetsbaar opstellen of jezelf niet al te serieus nemen, dat wat de Engelsen zo mooi self-deprecation noemen. Je zou maar eens iets vertellen over een rare hobby of een enorme blunder die je hebt begaan.

In plaats daarvan kijken we voor de zoveelste keer naar beelden van Gandhi of Mandela en horen we politici bekende teksten uiten over leiderschap en inspiratie. Of we lezen dat parlementariërs op vakantie gaan met hun tas vol met boeken van vooraanstaande filosofen, economen en historici. Alles staat in het teken van het op de goede manier overkomen, waarvoor al in 1959 door Goffman de passende term impression management werd bedacht. Het verbaast me dan ook niet echt dat talkshows steeds minder zin hebben politici uit te nodigen.

Als het bovendien waar is dat politici uit angst iets verkeerds te zeggen, zelf minder geneigd zijn aan te schuiven, dan zou ik zeggen: je hoeft ook niet te komen. Intussen is de laatste keer dat ik echt geboeid naar een politicus heb geluisterd of een boeiend verhaal van een politicus heb gelezen, alweer te lang geleden. Dat is dan toch weer spijtig.

Maatregel op zoek naar probleem

Onlangs is onze kopieermachine (officieel multifunctional geheten) van een slot voorzien. Alleen de daartoe aangestelde papierbijvulmedewerker heeft het sleuteltje hiervan en hij is dan ook de enige die ons aan een nieuwe voorraad papier (met en zonder gaatjes, briefpapier, gekleurd papier) kan helpen. Of de machine automatisch doorgeeft dat hij leeg is, of dat dit apart moet worden gemeld, weet ik niet. In elk geval komt van een andere locatie van de universiteit deze meneer in een ongetwijfeld ruime auto hierheen gereden, parkeert hij zijn wagen in de buurt van ons gebouw en laadt vervolgens het papier op een karretje om onze machine bij te vullen.

Navraag leerde dat de machines tegenwoordig worden afgesloten om diefstal  tegen te gaan. Nou weet ik niet precies wat je allemaal kunt doen met een stapel blanco A4-tjes of – mocht het niet voor eigen gebruik zijn – wat tegenwoordig de straatwaarde is van printpapier. Maar eerlijk gezegd kan ik me er weinig bij voorstellen dat bij een kopieermachine die ver weg in een hoek van het pand staat en waar je bovendien niet onopgemerkt naartoe en vandaan kunt lopen van grootschalige papierontvreemding sprake zou zijn.

Toen de nieuwe machines in aantocht waren, was er al sprake was dat de papierlades afgesloten zouden worden. Maar toen waren er goede argumenten – die vandaag overigens nog even relevant zijn als toen – om hiervan af te zien. Helaas lijken we met enige vertraging toch slachtoffer van standaardisatie te zijn geworden, een proces dat sowieso alles wat met ICT te maken heeft teistert.

In de bestuurskunde noemen we dit ook wel “een maatregel op zoek naar een probleem”. Het maakt mij in elk geval nieuwsgierig wie bedacht heeft dat dit handig is en of daaraan voorafgaand wel is onderzocht hoe groot en reëel het probleem nu eigenlijk is. Mij lijkt eerlijk gezegd van niet en het lijkt mij dan ook sterk dat dit slot een lang  leven beschoren is.

Een prima samenvatting

De grote dag nadert snel. Op 13 mei mag ik mijn proefschrift over politieke partijen en de EU gaan verdedigen aan de VU. Inmiddels ben ik rustig aan met herlezen begonnen, want ook die vraag over tabel 7.3 wil ik goed kunnen beantwoorden… Een aantal oud-collega’s heeft zich bereid verklaard een proefpromotie te organiseren, om mij vast aan de verdediging te laten wennen. De ervaring leert overigens dat de daar gestelde vragen nog lastiger zijn dan bij de echte plechtigheid, dus daarna valt het alleen maar mee!

Wat ik voor proef of in het echt te zeggen zal hebben, waarschijnlijk kan mijn boek niet effectiever worden samengevat dan in deze wordle:

Samenvatting_proefschrift