Samenspel? Provinciale Staten als collectief

Dit schreef de Raad van State in zijn periodieke beschouwing over de Spelregels voor interbestuurlijke verhoudingen. We hebben het over november 2006, ongeveer twee jaar nadat regering, IPO en VNG Code Interbestuurlijke Verhoudingen hadden vastgesteld. Die interbestuurlijke spanningen zijn in 2022 nog herkenbaar zijn, inclusief de strijd en onduidelijkheid over middelen en bevoegdheden. Denk aan de rol die de provincies hebben om het stikstofbeleid en de concrete afspraken met boeren en bedrijven vorm te geven, of de rol die de provincies al dan niet hebben in het asielvraagstuk en de huisvesting van statushouders. De OESO heeft dat ooit gevat in de metafoor van de zandloper, waarbij de provincie het smalle middenstuk is. Van bovenaf wordt er geduwd door de Rijksoverheid, van onderaf wordt er geduwd door de gemeenten (en die bovendien steeds vaker in allerlei samenwerkingsverbanden).

De provincies hebben een open huishouding, waarmee als vanzelf ook verschillen tussen provincies ontstaan in de taken die zij op zich nemen. Sommige provincies worden daarbij nog geholpen door een florissante financiële positie. Het is zowel ondoenlijk als onwenselijk om strikt vast te leggen welke taak op welk niveau thuishoort en daarmee dus een afgebakend takenpakket voor provincies vast te stellen. Beleidsmantra’s als “je gaat erover of niet” en “centraal wat moet, decentraal wat kan” zijn gelukkig steeds minder te horen zijn. De nieuwe logica is samen te vatten als: de bestuurlijke constructie sluit aan op de maatschappelijke opgave. In theorie en vaak ook in praktijk heeft bijna elke taak zijn eigen schaal en dus is flexibiliteit en wendbaarheid gewenst. De tussenlagen zijn daarmee niet het probleem, maar een oplossing om zo goed mogelijk de complexiteit van het vraagstuk te lijf te gaan. Let wel: dit is vooral een bestuurlijke oplossing, want die brengt op zijn beurt allerlei problemen van verantwoording en legitimiteit met zich mee.

In dit verhaal heeft de provincie nog niet een logische eigen plek gevonden. Als we het uitgangspunt “de opgave centraal” serieus nemen, dan zal het maar weinig voorkomen dat die opgave zich keurig houdt aan de provinciegrenzen. Dit wordt nog verergerd door het politiek-bestuurlijke gebruik van de term regio, denk aan de RegioDeals, maar ook de Wmo-regio’s, veiligheidsregio’s. Waar in sommige buitenlanden de provincie de regio is, geldt dat in Nederland mogelijk alleen voor Zeeland en de noordelijke provincies. De uitdaging voor de provincie is dus om de eigen plek te vinden in die logica van de maatschappelijke opgave.

Voor de relatie tussen Provinciale Staten en Gedeputeerde Staten betekent dat:

  1. Je gaat erover of niet heeft als grote voordeel (als de provincie erover gaat) dat duidelijk is op wie de kaderstelling zich moet richten, namelijk op GS. Hoe diffuser de verdeling van bevoegdheden, taken en middelen, des te ingewikkelder het stellen van kaders. Of het worden tamelijk procedurele kaders – we verwachten dat GS toeziet op de goede samenwerking tussen organisaties X en Y, of het worden indirecte kaders – we verwachten dat GS deze inhoudelijke inbreng levert in het samenwerkingsverband.
  2. Dit geldt dan uiteraard ook voor de controle en verantwoording, in de literatuur wel het probleem van de vele handen genoemd. Als iedereen verantwoordelijk is voor een deel van het vraagstuk, wie kunnen de Staten dan aanspreken als het niet goed gaat (of complimenteren als het wel goed gaat)? Bij procedurele of indirecte kaders is het lastig om achteraf scherp GS te controleren.
  3. Laten we ook de volksvertegenwoordigende rol niet vergeten: inwoners die problemen aan de orde stellen, moeten niet van het kastje van de gemeente naar de muur van de provincie worden gestuurd en weer terug. En dan hebben we het nog over twee bestuurslagen waarbij van een gekozen volksvertegenwoordiging sprake is. Hoe organiseer je dit als “de opgave centraal” leidt tot een charmante en efficiënte bestuurlijke constructie waar echter geen volksvertegenwoordiger te bekennen is?   

De tweede uitdaging. In 2011 haalden de drie klassieke middenpartijen VVD, CDA en PvdA bij de Statenverkiezingen samen nog 51% van de stemmen. In 2019 telden deze drie samen op tot 36%. Forum voor Democratie was de grote winnaar, maar had als grootste partij nog geen 15% van de stemmen. Sowieso kennen we bijna geen grote partijen meer. Zorgwekkend is ook het grote verloop van Statenleden. Deels komt dat door de verkiezingsuitslag: partijen groeien snel en raken vier jaar later die zetels net zo snel weer kwijt. Maar er speelt meer: steeds meer Statenleden kiezen ervoor na vier jaar te stoppen en niet voor een nieuwe termijn in aanmerking te komen. Of in de minder vrijwillige variant: partijen vinden vernieuwing zo belangrijk dat je in het nadeel bent als je al ervaring in de Staten hebt opgebouwd. Wat we in hoog tempo kwijtraken is het institutioneel geheugen, is het gezag dat Statenleden over grenzen van partijen en coalitie-oppositie hebben opgebouwd: als zij spreken, dan luister je, want die weten waar ze het over hebben. Ook dit verzwakt de positie van de Staten tegenover het college. Want die gedeputeerde zit er meestal nog niet zo lang, maar daar die kan leunen op een ambtelijke organisatie waar dat geheugen wel aanwezig is. 

Na de laatste verkiezingen waren in alle provincies minimaal 12 partijen in de Staten vertegenwoordigd – en daarna volgde nog een hele serie afsplitsingen. Niet alleen zijn er geen echt grote partijen meer, veel partijen zijn ongeveer even groot. De coalities die werden gevormd, bestonden daarom uit tenminste vier partijen, maar vaak ook uit vijf of zelfs zes partijen. Bovendien vertegenwoordigen die coalities vaak maar net iets meer dan de helft van de Statenzetels.

Dit gefragmenteerde politieke landschap en colleges die op een smalle meerderheid in de Staten bogen, bieden een goede aanleiding om opnieuw na te denken over de verhouding PS en GS. Vooral omdat die verhouding te vaak wordt overvleugeld door de verhouding oppositie-coalitie. Met soms als uitkomst dat voorstellen van de oppositiepartijen bijna standaard door de coalitiepartijen worden afgewezen, of dat coalitiepartijen geacht worden tegen de moties en amendementen van de oppositie te stemmen wanneer het college hier een negatief advies over geeft.

In zo’n situatie heb je vooral te maken met een scheidslijn binnen Provinciale Staten: de partijen die het college ondersteunen en de partijen die dat niet doen. Partijen die zichzelf en anderen, soms wel heel krampachtig, vasthouden aan het coalitieakkoord, tegenover partijen die niets met dat akkoord hebben en hoogstens af en toe proberen strategisch in het coalitiefront in te breken. Het gevolg is dat Gedeputeerde Staten achterover kunnen leunen en misschien af en toe (leve de coalitieoverleggen!) moeten proberen alle eigen kikkers in de kruiwagen te houden. Steun van de oppositie is mooi meegenomen en komt ook relatief vaak voor. Ten eerste doordat de tegenstellingen bij provinciale onderwerpen minder groot zijn dan landelijk of lokaal en in de provinciale cultuur minder van ideologische scherpslijperij sprake is. Ten tweede omdat de colleges uit het ‘brede midden’ naar believen wat meer naar links of naar rechts kunnen kijken om steun te verwerven.

Het risico is dat het dualisme ondersneeuwt en de rol van Provinciale Staten als eigenstandig orgaan en niet als verlengstuk van het bestuur in de provincie onder druk komt te staan. Hans Vollaard en ik spreken hierbij over twee mogelijke rolopvattingen van een volksvertegenwoordiging: opdrachtgever of raad van toezicht:

  • PS als opdrachtgever van GS betekent dat de beleidsagenda en beleidskoers beginnen in PS. De Staten vormen zelf het platform om in gesprek te gaan met stakeholders en creëren een eigen informatiepositie om GS te kunnen sturen en controleren.
  • PS als raad van toezicht houdt in dat GS de beleidslijnen en financiële kaders bepalen, GS de contacten onderhouden met stakeholders en PS zich voor de kaderstelling en controle vooral baseert op informatie vanuit GS respectievelijk de ambtelijke organisatie.

De ene rolopvatting is niet per se beter of slechter dan de andere. In de praktijk kan ik me bovendien voorstellen dat je een mix van beide hebt, die van de timing, van het onderwerp en allerlei andere contextfactoren afhankelijk is. Bovendien: het opbouwen van een eigen informatiepositie moet niet worden gezien als wantrouwen ten opzichte van GS en moet er ook niet toe leiden dat je als Staten minder alert wordt op de goede informatievoorziening vanuit het college. Maar de rol van opdrachtgever zou wel ertoe kunnen leiden dat je meer als PS gezamenlijk het gesprek voert over wat 1) de belangrijke thema’s voor jouw provincie zijn en 2) welke kant je daarmee op wilt. Het maakt je een meer gelijkwaardige gesprekspartner van het college. Met een sterkere positie zijn PS beter in staat om incidenten van structurele problemen te onderscheiden en kritischer na te denken of het nu ligt aan de kwaliteit van het plan of de kwaliteit van de uitvoering.

Die rol van opdrachtgever geeft ook een natuurlijkere manier om antwoord te geven op de toegenomen vraag naar participatie. Veel participatie heeft, zeker bij een wat abstracte en afstandelijke bestuurslaag als de provincie, nog een sterk aanbodgericht karakter. Wij hebben een plan en willen graag weten wat u daarvan vindt. Die vraag aan inwoners komt vaak aan de late kant en mede daardoor is de ruimte om nog echt iets met het antwoord te doen beperkt. In de ideale situatie zou participatie 1) nieuwe invalshoeken opleveren die in de bestaande politiek-bestuurlijke patronen en netwerken onderbelicht of afwezig zijn en 2) tot meer begrip en betrokkenheid van inwoners leiden, omdat zij door te participeren inzicht krijgen in de voors en tegens en de lastige afwegingen die aan de orde zijn. PS als opdrachtgever biedt het platform om op een zinnig moment zinnige gesprekken te voeren. Zorg trouwens ook dan dat het niet gekunsteld aparte werelden worden, dus ja, GS en ambtenaren mogen daar in principe ook gewoon bij zijn en meedoen.

Aan de ene kant dus de uitdaging om als provincie je plek te vinden en te behouden in een complex meerlagig systeem, waar ‘de opgave centraal staat’. Aan de andere kant de uitdaging om in een verder gefragmenteerd politiek stelsel toch als volksvertegenwoordiging een bepaalde mate van gezamenlijkheid te vinden. Dat vraagt inderdaad samenspel tussen Gedeputeerde Staten en Provinciale Staten, maar dat samenspel kan alleen succesvol zijn vanuit gelijkwaardigheid van beide partijen. Samenspel waarin je weet wat de ander doet en wil. Dat vraagt van beide kanten om over de scheidslijn van coalitie en oppositie heen te stappen.

Stakeholders

Wie betrek je wanneer, waarom en hoe? De meeste bestuurlijke onderwerpen zijn samen te vatten in dit soort vraagwoorden. Zo ook de rol van stakeholders bij het voorbereiden en maken van beleid. Samen met Hans Vollaard organiseer ik een masterclass over Statenleden en stakeholders: twee zijn er inmiddels afgerond, de derde is in aantocht.

Wie. Stakeholders zijn personen of organisaties die door het beleid van een overheid worden geraakt of daardoor kunnen worden geraakt. Het probleem van zo’n brede definitie is dat de mogelijke groep stakeholders ook behoorlijk groot is. Statenleden geven dan ook aan dat het lastig is om ,alle relevante stakeholders in beeld te hebben. Dat wil zeggen, buiten de werkgevers, milieuclubs, belangenorganisaties en gemeenten, die de provincie kennen en weten te vinden. Maar hoe vind je de stakeholders die jou niet weten te vinden?

Wanneer. Zo vroeg mogelijk, is het vaak gehoorde advies. Op zich is dat inderdaad verstandig, want hoe verder het proces, des te meer beleidskeuzes al zijn gemaakt. En daar zit bij de minder zichtbare of bekende stakeholders direct een probleem. Zij komen er te laat achter of worden te laat gevraagd en kunnen dan weinig invloed meer uitoefenen. Aan de andere kant kan het ook té vroeg zijn: wanneer de plannen nog erg abstract zijn, is het lastig om van stakeholders een concrete bijdrage te vragen. Bovendien worden er vaak veel opties verkend die later afvallen en dan loop je ook de kans onnodig veel tijd van mensen te vragen of hen ongerust te maken.

Waarom. Grofweg kun je hier twee benaderingen onderscheiden. De instrumentele benadering legt de nadruk op het doel dat je wilt bereiken, oftewel het beleid dat je wilt realiseren. Het risico is dat stakeholders een af te vinken onderdeel worden en het vooral is om gedoe te voorkomen. De morele benadering betekent dat het betrekken van de stakeholders intrinsiek waardevol is. Het is een plicht om degenen die de effecten van beleid gaan merken, ook de kans te geven invloed uit te oefenen. Het risico daarvan is dat de beleidsvorming verzandt omdat iedereen zijn of haar zegje wil doen.

Hoe. Vergelijkbaar met de participatieladder die vaak bij inwonersparticipatie wordt gebruikt, kun je ook bij de stakeholders variëren in de mate van betrokkenheid, initiatief en invloed. Dat bepaalt vervolgens mede de vorm die het meedenken en meedoen van stakeholders krijgt: een werksessie, een hoorzitting, een deliberatief forum, een enquête, een referendum, etc. In coronatijden bovendien de uitdaging om dat online goed vorm te geven.

Deze vier basale vragen helpen aan de ene kant onderzoekers van complexe vraagstukken met veel betrokkenen die proberen het beleidsproces te analyseren. Aan de andere kant helpen ze volksvertegenwoordigers die proberen om hun verschillende rollen goed invulling te geven om meer grip te krijgen en hun strategie te bepalen. De voorbeelden van Lelystad Airport en de Regionale Energiestrategieën lieten zien dat dit in de praktijk goed blijkt te werken.