De nieuwe rol van de rekenkamer

Rekenkamers beoordelen doelmatigheid en doeltreffendheid van het gemeentebestuur. Hoe doe je dat in tijden van netwerkende en responsieve overheden?

Een bescheiden overheid. Of we het nu de netwerkende of responsieve overheid noemen, kern is dat bestuur en volksvertegenwoordiging maar ten dele voor kaders en doelen van beleid verantwoordelijk zijn. In het verlengde daarvan, zijn zij regelmatig ook maar in beperkte mate voor de uitvoering van het beleid en het al dan niet halen van die doelen verantwoordelijk. Overigens is dat een andere vraag dan wie verantwoordelijk wordt gehouden. Want verrassend vaak is het nog steeds het college dat aan de raad verantwoording moet afleggen, ondanks al die ketenpartners, netwerken, organisaties en inwoners die van begin tot eind betrokken zijn beleid.  

Wat betekent die andere rol van de overheid voor rekenkamers? In de Gemeentewet staat al vele jaren dat de rekenkamer de doelmatigheid, de doeltreffendheid en de rechtmatigheid van het door het gemeentebestuur gevoerde bestuur onderzoekt. En dat bestuur is terug te vinden in allerlei documenten die met de planning & controlcyclus verbonden zijn, in visies, plannen, nota’s, etc. Dat lijkt de scope van het rekenkameronderzoek behoorlijk in te perken. Ook bij een kleinere of andere rol van de gemeente moet er voor een rekenkamer in elk geval gevoerd bestuur zijn waar te nemen en te beoordelen.

Een tweede inperking vanuit de wet is dat de rekenkamer bevoegd is de documenten te onderzoeken die berusten bij het gemeentebestuur. Een rekenkamer kan weliswaar jaarrekeningen en overige documenten opvragen van samenwerkingsverbanden, NV’s of BV’s waar de gemeente voor 50% of meer aandelen heeft of van organisaties die een aanzienlijke subsidie van de gemeente hebben of subsidie ontvangen. Maar die mogelijkheid geldt niet voor de vele andere samenwerkingspartners van de gemeente.   

Tegelijkertijd is het belangrijk dat rekenkamers blijven inspelen op trends in het (lokaal) openbaar bestuur: interactieve beleidsvorming, netwerken en ketenpartners, co-productie en doe-democratie. Hou blijf je als rekenkamer trouw aan je opdracht en beweeg je voldoende mee?

Interactieve beleidsvorming: dit betekent dat inwoners in directer contact komen met zowel ambtenaren als raadsleden en wethouders en dat dit ook in een vroeger stadium van het beleidsproces gebeurt. Maar nog wel allemaal binnen de kaders die door college en raad zijn geformuleerd en waarbij ook de uiteindelijke besluiten door de raad worden genomen op basis van voorstellen van het college. Daarmee blijft het veilig terrein: het door het gemeentebestuur gevoerde bestuur. Wel zien we dat de laatste jaren meer rekenkamers expliciet kijken naar de rol die inwoners hebben gespeeld en of deze participatie leidt tot verbetering van de effectiviteit en efficiëntie.

De netwerken en ketenpartners zijn alweer een wat grotere uitdaging. Immers, een belangrijk deel van de besluitvorming vindt nog wel in het samenspel tussen raad en college plaats, maar zowel in de voorbereiding als in de uitvoering spelen allerlei organisaties een grote rol. Denk bijvoorbeeld aan de aanpak van schuldenproblematiek. Een gemeente heeft vaak geen compleet beeld van de schulden die individuen of huishoudens hebben en het gaat om zowel private als publieke schuldeisers. Wie moet als eerste worden betaald, met wie kun je afspraken maken over uitstel van betaling of kwijtschelding, welke schulden kun je als gemeente overnemen? Kortom, welke kaders kan een gemeente stellen en wanneer is het beleid doeltreffend en doelmatig? En als de gemeente de informatie al niet compleet heeft, hoe kan een rekenkamer dat dan wel voor elkaar krijgen?

Een andere uitdaging betreft de doe-democratie en co-productie. Als dat de vorm krijgt van bijvoorbeeld een buurtbarbecue of samen afval opruimen, met een beperkt budget, een incidenteel karakter en met algemene doelstellingen als sociale samenhang of leefbaarheid, lijkt me daar geen rol voor de rekenkamer weggelegd. Maar als inwoners bijvoorbeeld in het kader van ‘right to challenge’ voorzieningen in eigen beheer krijgen, met grotere verantwoordelijkheid en budgetten en voor een langere periode, is het een ander verhaal. De ingewikkeldheid daar zit in het feit dat de gemeente het bewust aan inwoners heeft overgedragen en het wat apart is om dan alsnog namens de gemeente (zo zal het althans worden gevoeld) te gaan toetsen of het doelmatig en doeltreffend is. Loslaten geldt niet alleen voor ambtenaren en politici, maar ook voor de rekenkamer. Bovendien is het maar de vraag of we de eisen die we stellen aan gemeentelijk bestuur een-op-een naar initiatieven van inwoners kunnen en mogen vertalen.           

De normenkaders die veel rekenkamers in hun onderzoek opnemen en waaraan ze de uitkomsten van het beleid toetsen, hebben vaak een verband met de gemeentelijk gestelde kaders. De veilige route die ik dan ook regelmatig in rekenkamerrapporten tegenkomen als het gaat om een onderwerp met veel andere betrokkenen naast de gemeente, is dat getoetst wordt op de kaders die gaan over de sturing en de regie door de gemeente. Met andere woorden, wat doet het gemeentebestuur om andere partijen een bijdrage aan het gewenste beleidsdoel te leveren? Met als gevolg dat de geformuleerde conclusies en aanbevelingen zich ook richten op de mate waarin het gemeentebestuur dat goed heeft gedaan of beter zou kunnen doen.

Maar we weten ook dat veel van de kaders die college en raad stellen vaag zijn, ongespecificeerd, voor velerlei uitleg vatbaar of geheel ontbreken. Rekenkameronderzoek betekent dan een soort reconstructie van wat de kaders zouden zijn geweest wanneer zij wel SMART waren geformuleerd. Of een rekenkamer hanteert een aantal algemene normen over de informatievoorziening, inschatting van de risico’s, kwaliteit van de onderbouwing, etc. die niet direct aan het onderzochte onderwerp zijn gerelateerd. Zou je die vrijheid vaker toepassen, dan biedt dat de mogelijkheid juist ook de thema’s van de tweede categorie (netwerken, ketenpartners) te gaan onderzoeken.

Buiten de kaders betekent dan eigenlijk vooral: buiten de kaders van alleen het gemeentebestuur, oftewel meer en bredere kaders. Wat zijn, in de samenwerking tussen gemeente en andere partijen, de mogelijk te bereiken doelen en welke instrumenten zijn daarvoor in te zetten? Vervolgens: is dat allemaal doelmatig, doeltreffend en rechtmatig gebeurd? Nog een stap verder is om je helemaal niet meer zoveel aan te trekken van die kaders en vooral vanuit de beoogde maatschappelijke opbrengsten te denken: wat wil je eigenlijk bereiken met beleidsprobleem a of b en wat is het oordeel van de rekenkamer over hoe dan in gemeente x of y is aangepakt? Het aardige is in elk geval dat een rekenkamer zich dan ook in de aanbevelingen niet hoeft te beperken tot de gemeentelijke spelers, maar breder kan kijken naar alle relevante actoren.

Dit is een bewerkte versie van mijn inleiding (gezamenlijk met Klaartje Peters) bij een webinar voor leden van Limburgse rekenkamers en rekenkamercommissies.

Verkiezingskoorts

Het zijn net echte verkiezingen, met campagne, winnaars en verliezers. En dan straks gewoon met elkaar aan de slag.

Vanaf september ben ik de nieuwe voorzitter van de Utrechtse Universiteitsraad. Om alvast eens te kijken met welke twaalf studenten en twaalf personeelsleden ik dan te maken ga krijgen, was ik vrijdag bij de bekendmaking van de uitslag van de verkiezingen. Net als in de landelijke politiek is ook de medezeggenschap meer gefragmenteerd geraakt: in totaal zeven partijen gaan hun opwachting maken.

Vanwege het mooie weer was het evenement verplaatst van een zaaltje binnen naar de tuin van het Academiegebouw. Die blijkt de Descarteshof te heten, een mooi weetje voor de vrijdagmiddag. Van verschillende kanten hoorde ik al speculaties over de uitslag en lichte teleurstelling over de lage opkomst (bij de studenten 23,9%, personeel 32,8%). Net als in de ‘echte’ politiek had het niet gelegen aan de “prima campagne” maar werd het eerder gezocht in de onhandige planning van de verkiezingen (tentamenstress) en dat de studenten van University College vakantie hadden.

Vooral voor nieuwkomer UUinactie was het spannend of het zou zijn gelukt zetels te bemachtigen. Deze partij deed zowel bij studenten als personeel mee. Ik bleek vlak achter de studentendelegatie van UUinactie te staan, die de uitslag gearmd afwachtte zoals voetballers bij een penaltyreeks of team-Duncan bij het songfestival. Groot was dan ook de feestvreugde toen inderdaad een zetel behaald bleek. Even verderop was er blijdschap bij de Vrije Student die van één naar twee zetels ging. De twee gevestigde partijen VUUR en Partij voor de Utrechtse Student leken content met hun vijf en drie zetels, hoewel dit voor beiden verlies betekende.

De personeelsleden reageerden wat onderkoelder op de uitslag. Ook hier de entree van UUinactie met één zetel, verder bleven de verhoudingen intact tussen de grootste partij, VLAM, en de Utrechtse PromovendiPartij. Omdat bovendien veel van de zittende raadsleden terugkeren, zijn de veranderingen beperkt.

Net als bij de in dezelfde week gehouden Europese verkiezingen, is ook hier geen sprake van de vorming van een coalitie. Het College van Bestuur blijft immers op zijn plek en gaat kennismaken en samenwerken met een nieuwe Universiteitsraad. Het wordt wel interessant te zien hoe de dynamiek gaat zijn met de nieuwe partijen erbij, die zich graag zullen willen profileren. Dat geldt net zo goed voor de zittende partijen, die met alle relativering van uitslag en opkomst toch het gevoel zullen hebben iets goed te moeten maken.

Als voorzitter straks aan mij de schone taak om al die verschillende geluiden een plek te geven. Wie weet wordt daarmee medezeggenschap ook aantrekkelijker en herkenbaarder buiten de muren van het bestuursgebouw. Tegelijk wil ik ervoor zorgen dat de medezeggenschap als geheel ook stevig weerwoord geeft aan het College van Bestuur, daar wordt de universiteit alleen maar beter van.

De Kamer van Reflectie

Aan het mooie werk in de Eerste Kamer komt helaas over enkele maanden alweer een eind. Tot dat moment: volle kracht vooruit!

Op 18 maart 2015 werd in de loop van de avond langzaam duidelijk dat we toch niet de bij de exitpoll voorspelde vijf zetels in de Eerste Kamer gingen halen. Het betekende dat ik mij, als kandidaat op plek vijf, in de drieënhalf jaar erna kon introduceren als ‘eerste opvolger’. Telkens gevolgd door de nuancering dat het van dat opvolgen waarschijnlijk wel niet zou komen – de laatste tussentijdse wissel bij GroenLinks was in 2006. Op 2 oktober vorig jaar was het echter toch zo ver: na het vertrek van Marijke Vos naar de Raad van State mocht ik in de groene bankjes gaan plaatsnemen.

Inmiddels loop ik daar alweer bijna 150 dagen rond, met heel veel plezier en nog altijd in het besef dat het een grote eer is deze functie te mogen vervullen. Tegelijkertijd is ook duidelijk dat er met de verkiezing van de nieuwe Eerste Kamer op 27 mei alweer een einde aan gaat komen. Dat werd ik mij op het recent in Zwolle gehouden congres nog eens extra bewust, toen ik op het podium samen met collega’s Tineke Strik en Frits Lintmeijer afscheidsbloemen in ontvangst nam.

Regelmatig krijg ik de vraag, en zeker ook op zo’n partijcongres, of het mijn eigen keuze was om niet verkiesbaar te zijn voor de nieuwe periode. Het korte eenvoudige antwoord is: nee. Dat heb ik in alle individuele contacten en gesprekken ook laten weten, maar ik wilde wachten tot na het congres voordat ik dit ook op deze manier zou delen.

Het advies dat ik kreeg van de kandidatencommissie was voor mij erg teleurstellend. Het zou, met al het optimisme dat ik heb over een mooie verkiezingsuitslag, wederom een plek in de wachtkamer zijn. Die kamer ken ik inmiddels wel. En met alle begrip voor het ruime aanbod van sterke en ervaren kandidaten, vond ik het verschil met het advies in 2015 te groot.

Campagne voeren voor mezelf voelt bovendien ongemakkelijk. De ervaring tot nu toe met het interne referendum leert dat je een grote bekendheid binnen de partij en een uitgebreide campagne nodig hebt om een hogere plek op de lijst te krijgen. (Niet voor niets kwamen de uitslagen van de referenda voor de Europese lijst en de Eerste Kamerlijst exact overeen met de adviezen van de beide kandidatencommissies.)

Kortom, en dat was inderdaad wel mijn eigen keus, ik besloot mij terug te trekken. De warme en sympathieke reacties die ik heb gekregen, maakten aan de ene kant de teleurstelling groter, maar zorgden aan de andere kant vooral voor de bevestiging dat het een goed besluit was. Plus: ze motiveren om er in de komende maanden nog volop tegenaan te gaan.

De leden mogen het zeggen

Voor het eerst stelt GroenLinks de landelijke kandidatenlijst via een referendum vast. De grote vraag is in hoeverre het advies wordt gevolgd of de lijst nog flink wordt gehusseld.

Komende donderdag wordt de uitslag bekend van het referendum over de kandidatenlijst van GroenLinks. In tegenstelling tot diverse partijgenoten voel ik geen behoefte mijn lijstje via twitter of dit blog met de wereld te delen. Hoe ouderwets dat misschien ook is, ik beschouw dat graag als mijn stemgeheim. Ik heb ook nog nooit op een congres tijdens het vaststellen van de kandidatenlijst een foto van mijn stemkastje gemaakt.

Los van de vraag of het Liesbeth van Tongeren (of één van de andere, minder prominente, maar eveneens niet voorgedragende kandidaten) gaat lukken een pek op de lijst te krijgen, ben ik sowieso nieuwsgierig of er veel wijzigingen zullen zijn ten opzichte van de voordracht. Bij D66, dat eind vorige maand de definitieve lijst bekend maakte, veranderde er op een plekje omhoog of een plekje omlaag voor een enkele kandidaat na, vrijwel niets. Ik verwacht eerlijk gezegd ongeveer hetzelfde bij GroenLinks.

Het interessante is dat een referendum aan de ene kant veel meer leden invloed laat hebben op de lijst dan wanneer die op een congres wordt vastgesteld. Aan de andere kant wordt het ingewikkelder om verandering teweeg te brengen (hoe zeer de stemprocedure bij het referendum die van het congres ook nabootst). Dit geeft mooi het dubbele karakter van referenda weer: zowel vergroting van de legitimiteit (als je die aan het aantal stemmers afmeet) als versterking van de status quo. En daarmee ook mijn dubbele gevoel over het referendum. Het maakt de positie van een kandidatencommissie sterker en dat is op zich goed, want zij heeft alle gegadigden uitgebreid gesproken en gewogen. Maar het mooie van een congres – ook omdat je live ziet hoe de lijst zich ontwikkelt – is dat er altijd wel een noodzakelijke correctie van het advies plaatsvindt.

Eén referendum maakt nog geen zomer en het is, wat er donderdag ook uitkomt, te vroeg om al over het succes te oordelen. Ik zal het in elk geval kritisch blijven volgen en zal zaterdag op het congres het stemmen over kandidaten wel een beetje missen.

Dromen, doen, maar ook blijven denken

Loting, open agenda en dialoog staan centraal in de G1000. Vooral die dialoog is iets om te koesteren.

Met de aanbieding van ons boek G1000. Ervaringen met burgertoppen aan minister Plasterk kwam er een (voorlopig) einde aan het onderzoek. De G1000-karavaan trekt intussen verder, maar zonder dat wij er met onze Amsterdamse, Leidse en Utrechtse nieuwsgierige neuzen bovenop zitten. Wat zijn we intussen te weten gekomen?

De G1000 is in drie opzichten anders dan zowel de vertegenwoordigende democratie (gemeenteraad, college) als de klassieke vormen van burgerbetrokkenheid (hoorzittingen, inspraak, wijkavonden). Ten eerste vanwege de loting van deelnemers, waardoor iedereen een gelijke kans heeft om mee te doen. Ten tweede door de open agenda, wat betekent dat de deelnemers ter plekke bepalen waar het die dag over zal gaan. Ten derde door de dialoog, waarbij gezocht wordt naar verbinding en wat je gemeenschappelijk hebt met de andere deelnemers.

In ons onderzoek constateren we dat het beoogde doel van loting, namelijk meer diversiteit, tot nu toe niet is gerealiseerd. Dat is geen reden om het hele idee overboord te zetten, maar er zijn aanvullende maatregelen nodig om een diverser gezelschap te krijgen. Het resultaat van de open agenda is dat de thema’s die uiteindelijk worden gekozen (top-10) doorgaans wat abstract zijn en bovendien, niet los te zien van het gebrek aan diversiteit, dat er een zekere bias zit in die thema’s. Wel: ontmoeting, samen doen, sociale cohesie, duurzame energie, maar niet: economie, werkgelegenheid, onderwijs, integratie en thema’s als veiligheid en zorg maar in beperkte mate. Het meest geslaagde element is de dialoog: we zien dat de deelnemers zich vrij voelen om te zeggen wat ze willen en ook de bijdragen van anderen waarderen.

In zijn reactie bij de aanbieding van het boek ging Plasterk ook op dit laatste element in. En ik ben het erg met hem eens dat de dialoog het meest waardevolle aspect is van de G1000. Dit heeft de meeste potentie om het debat dat kenmerkend is voor de vertegenwoordigende democratie aan te vullen of te vervangen. Bovendien is dialoog cruciaal, of de G1000 zich nu in de richting van een burgertop (de samenleving in actie) of van een burgerraad (opdracht aan de politiek) gaat ontwikkelen.

Het was een boeiende ervaring om ruim een jaar onderzoek te doen naar de G1000. Het vroeg om het nodige omgevingsbewustzijn, omdat er bij de G1000 veel gelovigen en veel sceptici zijn, met weinig tussensmaken. Ik troost me maar met de gedachte dat ik zowel voor optimist als pessimist en zowel voor naïef als verzuurd ben uitgemaakt. Dan heb je het waarschijnlijk niet verkeerd gedaan.

Geheim, vertrouwelijk en stiekem

Openheid als het kan, alleen geheimhouding als het echt moet

Eind 2010 zat ik in de vertrouwenscommissie die de nieuwe Commissaris van de Koningin van Noord-Holland moest gaan selecteren. De procedure was met de nodige geheimzinnigheid omgeven. Zo kregen alle leden van de commissie een usb-stick met gebruikersnaam en wachtwoord en kregen we pas kort voor de gesprekken te horen waar die zouden plaatsvinden. Uiteraard moesten de namen van de kandidaten strikt geheim blijven en hoewel het een vereiste is dat je met een voordracht van twee kandidaten komt, wordt uiteindelijk alleen de naam van de nummer 1 openbaar gemaakt. Ook mag niet bekend worden hoe de stemverhouding in Provinciale Staten was bij de keuze voor een nieuwe CdK.

Verder hadden we in het dagelijkse Statenwerk regelmatig stukken met het stempel geheim –  met de bijbehorende verzegelde envelop die het geheime karakter nog eens bevestigde. Heel soms werd ook de term vertrouwelijk gebruikt, maar dat schijnt juridisch minder sterk te zijn. Voor die geheimhouding waren twee soorten redenen: het ging over personen of het zou een onderhandelingspositie kunnen schaden. Dat laatste kon zowel de provincie als maatschappelijke/private partijen betreffen. Eens in de zoveel tijd moest geheimhouding van bepaalde stukken in de Staten bevestigd worden en dat leverde vaak een interessante discussie op waarom het nog nodig was iets geheim te houden.

Mijn ervaring is dat er vaak goede argumenten voor die geheimhouding waren, maar dat het soms ook wel politiek handig uitkwam voor een gedeputeerde om iets nog even geheim te houden of een stuk het stempel geheim mee te geven. Ik moest daaraan denken bij al het geheime gedoe in de commissie-Stiekem. Toegegeven, er is verschil tussen de provinciale geheimen waar ik mee te maken had en de staatsgeheimen waar het nu over gaat (alhoewel, zo groot was het geheim nu ook weer niet waarover door één of meer van de Haagse fractievoorzitters is gelekt). Maar het mechanisme om verantwoording te ontlopen, of in elk geval aan lastige vragen te ontkomen, is kwalijk. Geheimhouding als politieke vluchtheuvel.

Ik verwacht niet dat de ‘dader’ gevonden gaat worden of dat er politieke consequenties gaan volgen voor de fractievoorzitter die met de NRC heeft gesproken. Maar het zou wel een waardevolle uitkomst van deze affaire zijn wanneer over wat stiekem, vertrouwelijk of geheim moet zijn, fundamenteler wordt nagedacht en het debat vaker met open vizier op de plek waar het thuishoort kan worden gevoerd.

De achterkant van de politiek

Wie nog in de politiek actief zijn, zullen niet het achterste van hun tong laten zien. Heeft het dan nog wel zin hen uit te nodigen om ‘de mens achter…’ te leren kennen?

Op een of andere manier wil het maar niet lukken: de politicus ook als mens leren kennen. Vorige week kondigde de VPRO nog trots aan dat we Zomergast Ahmed Aboutaleb zouden zien zoals nog niet eerder. Nou was het niet zo erg als een paar jaar geleden met Alexander Pechtold, maar ik zag toch vooral een bestuurder die een politieke boodschap wilde vertellen. Het enige opmerkelijke was dat die boodschap soms wat van de PvdA-lijn afweek, maar dat konden we uit eerdere media-optredens van Aboutaleb al weten. Bovendien mag je een eigen kleuring verwachten van een burgemeester die boven de partijen staat.

Als het niet op televisie lukt, misschien dan via social media? Regelmatig klinkt de hoop dat weblogs en tweets de mogelijkheid geven ‘de mens achter de politicus’ te leren kennen. Wie wil immers een politicus volgen op twitter of zijn/haar blogs lezen als het alleen maar gaat over de net unaniem aangenomen motie A-61 of het zoveelste boeiende, interessante en inspirerende werkbezoek? Maar wie kijkt naar het gedrag van politici op sociale media moet constateren dat juist dat soort politiek gerelateerde berichten overheerst. Over ongeveer elke letter is nagedacht en wie zich een beetje onhandig uitdrukt, wordt genadeloos gecorrigeerd. Je zou je maar eens kwetsbaar opstellen of jezelf niet al te serieus nemen, dat wat de Engelsen zo mooi self-deprecation noemen. Je zou maar eens iets vertellen over een rare hobby of een enorme blunder die je hebt begaan.

In plaats daarvan kijken we voor de zoveelste keer naar beelden van Gandhi of Mandela en horen we politici bekende teksten uiten over leiderschap en inspiratie. Of we lezen dat parlementariërs op vakantie gaan met hun tas vol met boeken van vooraanstaande filosofen, economen en historici. Alles staat in het teken van het op de goede manier overkomen, waarvoor al in 1959 door Goffman de passende term impression management werd bedacht. Het verbaast me dan ook niet echt dat talkshows steeds minder zin hebben politici uit te nodigen.

Als het bovendien waar is dat politici uit angst iets verkeerds te zeggen, zelf minder geneigd zijn aan te schuiven, dan zou ik zeggen: je hoeft ook niet te komen. Intussen is de laatste keer dat ik echt geboeid naar een politicus heb geluisterd of een boeiend verhaal van een politicus heb gelezen, alweer te lang geleden. Dat is dan toch weer spijtig.