Een bescheiden overheid. Of we het nu de netwerkende of responsieve overheid noemen, kern is dat bestuur en volksvertegenwoordiging maar ten dele voor kaders en doelen van beleid verantwoordelijk zijn. In het verlengde daarvan, zijn zij regelmatig ook maar in beperkte mate voor de uitvoering van het beleid en het al dan niet halen van die doelen verantwoordelijk. Overigens is dat een andere vraag dan wie verantwoordelijk wordt gehouden. Want verrassend vaak is het nog steeds het college dat aan de raad verantwoording moet afleggen, ondanks al die ketenpartners, netwerken, organisaties en inwoners die van begin tot eind betrokken zijn beleid.
Wat betekent die andere rol van de overheid voor rekenkamers? In de Gemeentewet staat al vele jaren dat de rekenkamer de doelmatigheid, de doeltreffendheid en de rechtmatigheid van het door het gemeentebestuur gevoerde bestuur onderzoekt. En dat bestuur is terug te vinden in allerlei documenten die met de planning & controlcyclus verbonden zijn, in visies, plannen, nota’s, etc. Dat lijkt de scope van het rekenkameronderzoek behoorlijk in te perken. Ook bij een kleinere of andere rol van de gemeente moet er voor een rekenkamer in elk geval gevoerd bestuur zijn waar te nemen en te beoordelen.
Een tweede inperking vanuit de wet is dat de rekenkamer bevoegd is de documenten te onderzoeken die berusten bij het gemeentebestuur. Een rekenkamer kan weliswaar jaarrekeningen en overige documenten opvragen van samenwerkingsverbanden, NV’s of BV’s waar de gemeente voor 50% of meer aandelen heeft of van organisaties die een aanzienlijke subsidie van de gemeente hebben of subsidie ontvangen. Maar die mogelijkheid geldt niet voor de vele andere samenwerkingspartners van de gemeente.
Tegelijkertijd is het belangrijk dat rekenkamers blijven inspelen op trends in het (lokaal) openbaar bestuur: interactieve beleidsvorming, netwerken en ketenpartners, co-productie en doe-democratie. Hou blijf je als rekenkamer trouw aan je opdracht en beweeg je voldoende mee?
Interactieve beleidsvorming: dit betekent dat inwoners in directer contact komen met zowel ambtenaren als raadsleden en wethouders en dat dit ook in een vroeger stadium van het beleidsproces gebeurt. Maar nog wel allemaal binnen de kaders die door college en raad zijn geformuleerd en waarbij ook de uiteindelijke besluiten door de raad worden genomen op basis van voorstellen van het college. Daarmee blijft het veilig terrein: het door het gemeentebestuur gevoerde bestuur. Wel zien we dat de laatste jaren meer rekenkamers expliciet kijken naar de rol die inwoners hebben gespeeld en of deze participatie leidt tot verbetering van de effectiviteit en efficiëntie.
De netwerken en ketenpartners zijn alweer een wat grotere uitdaging. Immers, een belangrijk deel van de besluitvorming vindt nog wel in het samenspel tussen raad en college plaats, maar zowel in de voorbereiding als in de uitvoering spelen allerlei organisaties een grote rol. Denk bijvoorbeeld aan de aanpak van schuldenproblematiek. Een gemeente heeft vaak geen compleet beeld van de schulden die individuen of huishoudens hebben en het gaat om zowel private als publieke schuldeisers. Wie moet als eerste worden betaald, met wie kun je afspraken maken over uitstel van betaling of kwijtschelding, welke schulden kun je als gemeente overnemen? Kortom, welke kaders kan een gemeente stellen en wanneer is het beleid doeltreffend en doelmatig? En als de gemeente de informatie al niet compleet heeft, hoe kan een rekenkamer dat dan wel voor elkaar krijgen?
Een andere uitdaging betreft de doe-democratie en co-productie. Als dat de vorm krijgt van bijvoorbeeld een buurtbarbecue of samen afval opruimen, met een beperkt budget, een incidenteel karakter en met algemene doelstellingen als sociale samenhang of leefbaarheid, lijkt me daar geen rol voor de rekenkamer weggelegd. Maar als inwoners bijvoorbeeld in het kader van ‘right to challenge’ voorzieningen in eigen beheer krijgen, met grotere verantwoordelijkheid en budgetten en voor een langere periode, is het een ander verhaal. De ingewikkeldheid daar zit in het feit dat de gemeente het bewust aan inwoners heeft overgedragen en het wat apart is om dan alsnog namens de gemeente (zo zal het althans worden gevoeld) te gaan toetsen of het doelmatig en doeltreffend is. Loslaten geldt niet alleen voor ambtenaren en politici, maar ook voor de rekenkamer. Bovendien is het maar de vraag of we de eisen die we stellen aan gemeentelijk bestuur een-op-een naar initiatieven van inwoners kunnen en mogen vertalen.
De normenkaders die veel rekenkamers in hun onderzoek opnemen en waaraan ze de uitkomsten van het beleid toetsen, hebben vaak een verband met de gemeentelijk gestelde kaders. De veilige route die ik dan ook regelmatig in rekenkamerrapporten tegenkomen als het gaat om een onderwerp met veel andere betrokkenen naast de gemeente, is dat getoetst wordt op de kaders die gaan over de sturing en de regie door de gemeente. Met andere woorden, wat doet het gemeentebestuur om andere partijen een bijdrage aan het gewenste beleidsdoel te leveren? Met als gevolg dat de geformuleerde conclusies en aanbevelingen zich ook richten op de mate waarin het gemeentebestuur dat goed heeft gedaan of beter zou kunnen doen.
Maar we weten ook dat veel van de kaders die college en raad stellen vaag zijn, ongespecificeerd, voor velerlei uitleg vatbaar of geheel ontbreken. Rekenkameronderzoek betekent dan een soort reconstructie van wat de kaders zouden zijn geweest wanneer zij wel SMART waren geformuleerd. Of een rekenkamer hanteert een aantal algemene normen over de informatievoorziening, inschatting van de risico’s, kwaliteit van de onderbouwing, etc. die niet direct aan het onderzochte onderwerp zijn gerelateerd. Zou je die vrijheid vaker toepassen, dan biedt dat de mogelijkheid juist ook de thema’s van de tweede categorie (netwerken, ketenpartners) te gaan onderzoeken.
Buiten de kaders betekent dan eigenlijk vooral: buiten de kaders van alleen het gemeentebestuur, oftewel meer en bredere kaders. Wat zijn, in de samenwerking tussen gemeente en andere partijen, de mogelijk te bereiken doelen en welke instrumenten zijn daarvoor in te zetten? Vervolgens: is dat allemaal doelmatig, doeltreffend en rechtmatig gebeurd? Nog een stap verder is om je helemaal niet meer zoveel aan te trekken van die kaders en vooral vanuit de beoogde maatschappelijke opbrengsten te denken: wat wil je eigenlijk bereiken met beleidsprobleem a of b en wat is het oordeel van de rekenkamer over hoe dan in gemeente x of y is aangepakt? Het aardige is in elk geval dat een rekenkamer zich dan ook in de aanbevelingen niet hoeft te beperken tot de gemeentelijke spelers, maar breder kan kijken naar alle relevante actoren.
Dit is een bewerkte versie van mijn inleiding (gezamenlijk met Klaartje Peters) bij een webinar voor leden van Limburgse rekenkamers en rekenkamercommissies.